El federalismo fiscal en México

Escrito por CPC Néstor Velasco Lozano el . Publicado en Comisión Fiscal

El federalismo fiscal en México

Introducción y Justificación.-

He decidido escribir acerca del Federalismo Fiscal en México, ya que es un tema muy controvertido y necesario para nuestro país para su fortalecimiento y crecimiento en las finanzas de las entidades federativas y de los diversos municipios que tenemos en nuestro territorio nacional.

Cabe destacar que, el federalismo como forma de gobierno resulta indispensable para que en un Estado como el mexicano se tengan los poderes, en las diversas órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal), muy equilibrados tanto en lo político como en lo económico, y no tengamos un poder centralizado que haga y deshaga lo que quiera con unos estados sumisos y pobres, sin que ninguno de ellos le pueda objetar cualquier toma de decisiones importante para el crecimiento de sus respectivos estados.

Considero que la Federación Fiscal tiene que estar enfocada principalmente a que los Estados y sus Municipios sean cada vez más autónomos de la Federación, a que tengan facultades suficientes que les permitan administrar y cobrar ciertos impuestos para que sean eficientes en sus administraciones. La realidad de hoy en día es que por el sistema de coordinación fiscal que mantenemos vigente, las entidades federativas dependen políticamente y económicamente de la Federación, lo que ha provocado un fuerte “centralismo” en nuestro país.

Analizaremos y comentaremos, entre otros aspectos, los principales fundamentos jurídicos que soportan el Federalismo que tenemos en nuestros ordenamientos legales, así como hare mención de los efectos políticos y económicos que se dan con la Ley de la Coordinación fiscal en nuestro país.

Definición.-

Empezaremos con el significado de la palabra Federalismo. Etimológicamente significa unión, alianza, pacto, acuerdo. Ahora bien, la Federación es la asociación, o agrupación de individuos que tienen entre sí un vínculo cultural, social, político, o económico cuya finalidad es obtener fines comunes y superiores que sólo juntos pueden alcanzar.

Cabe mencionar que el régimen federal es una forma de gobierno que tiene como objetivo la descentralización administrativa, política, económica, social y la distribución del poder. Destaco el tema de la descentralización económica, ya que es el que me interesa analizar y desarrollar en este ensayo. Ya que bajo la idea económica del concepto de Federalismo se señalan las bases para el uso de los recursos y para la distribución de los ingresos.

Antecedentes Históricos.-

El maestro Jorge Carpizo MacGregor señala que los orígenes del sistema federal mexicano se encuentran en las diputaciones provinciales. La Constitución de Cádiz de 1812 estipuló que el rey nombraría en cada provincia a un jefe superior y que en cada provincia habría una diputación provincial para promover su prosperidad. Cabe mencionar que este sistema se quiso aplicar en la España de Europa, pero gracias a las intervenciones de los diputados de la Nueva España, el sistema se extendió a la América Hispana. Dice el jurista que en 1813, en las “Cortes de Cádiz ordenaron la fundación de diputaciones provinciales en la capital de la Nueva España, Monterrey, Guadalajara, Durango, Guatemala y Mérida”.

La formación de estas diputaciones provinciales fue muy importante. Ya que se acostumbraron a las provincias a tener su propio gobierno y a regirse conforme sus propias aspiraciones y necesidades.

El 28 de mayo de 1823 se presentó ante el Congreso un “Plan de Constitución Política de la Nación Mexicana”. En dicho plan se declaraba que la nación mexicana era una república representativa y federal, sin embargo, no mencionaba nada acerca de la soberanía de los estados miembros, idea que las provincias consideraban primordial en el régimen federal que deseaban.

Sigue señalando el jurista Jorge Carpizo que la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, comenzó a discutirse el 1º de abril de 1824 y se firmó el 4 de Octubre del mismo año. En su artículo 4º estableció el sistema federal y en el artículo 5º estableció cuales eran los Estados miembros.

No obstante lo anterior, Santa Anna en 1834, preparaba una rebelión centralista. El sistema federal fue destruido, cuando la asamblea constituyente del 15 de diciembre de 1835 expidió las Bases constitucionales. El Congreso usurpador dictó siete leyes conocidas como “la Constitución de las 7 leyes” donde se estableció el régimen centralista.

El 10 de junio de 1842, Santa Anna quien fungía como Presidente, se pronunció en contra del Federalismo. En 1853 el mismo dictó las bases para la administración de la República en las que todo el poder quedaba concentrado en su persona.

El sistema federal tuvo uno de sus mejores momentos en 1913, cuando Venustiano Carranza se propuso reimplantar y fortalecer el federalismo en México. En los debates del constituyente de 1917, no se discutió lo ya establecido en la decisión tomada en 1856, de constituirse en una república popular, representativa y popular.

Consideraciones legales-

Para poder realizar la totalidad de sus actividades públicas, el Estado debe hacerse llegar de recursos financieros que se encuentran en los bolsillos de los gobernados, los cuales los tienen que entregar como concepto de contribuciones al Estado, entendiendo como contribuciones; los impuestos, los derechos, las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras.

Ahora vamos a estudiar la manera como están contenidas actualmente las facultades impositivas que regulan el pago de las contribuciones de los gobernados, y la manera como se distribuyen los recursos obtenidos entre los diferentes órdenes del gobierno (Federal, Estatal y Municipal).

En primer lugar, tenemos el artículo 31 fracción IV de la Carta Magna, que establece que son obligaciones de los mexicanos, entre otros:
“Contribuir para los gastos públicos, así como de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”.

Como se puede apreciar, este precepto legal es el que obliga a los mexicanos a que contribuyamos de manera proporcional y equitativa con el estado para que pueda hacer frente del gasto público, no es una situación opcional, de hecho las autoridades administrativas facultadas (SAT) cuentan con el poder coercitivo de obligar a los que incumplan con sus obligaciones fiscales.

Por su parte, en el artículo 73 de la Carta Magna se establece que dentro de las facultades de la Federación se tienen contenidas en su fracción VII la siguiente:
“Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto”.

Como se puede observar, la Federación tiene todas las facultades para la creación y cobro de las contribuciones que resulten necesarias para obtener los recursos financieros para lograr sus objetivos.

Ahora bien, en la fracción XXIX de la propia Constitución, se otorgan facultades exclusivas a las Federación para establecer contribuciones sobre los siguientes rubros:

“1º sobre el comercio exterior.
2º sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4º y 5º del artículo 27;
3º Sobre Instituciones de crédito y sociedades de seguros;
4º Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y
5º Especiales sobre:

  1. Energía eléctrica;
  2. Producción y consumo de tabacos labrados;
  3. Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
  4. Cerillos y fósforos;
  5. Aguamiel y productos de su fermentación; y
  6. Explotación forestal.
  7. Producción y consumo de cerveza.

 

Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.”

Como se puede apreciar, estas son las “facultades” en materia impositiva de la Federación “expresamente” dictadas por la Constitución Política para que la misma pueda hacer frente a su obligación como Estado. Esto significa también que ni los Estados ni los Municipios tendrán derecho a establecer contribuciones en dichas materias, o sea fueron “facultades reservadas” a la Federación.

Por su parte, el artículo 124 constitucional dispone de manera clara y contundente que:
“Las facultades que no están expresamente atribuidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.”

Con lo anterior, se puede ver claramente que la carta fundante, reservó ciertas materias impositivas a favor de la Federación, y señaló que las que no estuvieran atribuidas a la misma, se reservan para los Estados. Cabe mencionar, que en ninguna parte se prohíbe a los Estados establecer impuestos, siempre y cuando no sean de los que expresamente le corresponden a la Federación o bien a los Municipios.

Cabe destacar, que los Estados no tienen facultades expresamente otorgadas, sin embargo, si podrán determinar contribuciones que no se encuentran expresamente otorgadas a la Federación o Municipios, incluso pueden, como lo mencionamos en el párrafo que antecede, determinar impuestos que sean cobrados por la Federación, sin embargo, esta situación, generaría una posible doble o triple tributación, lo que políticamente les generaría una situación desfavorable ante los gobernados, por lo que prefieren adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que se implementó en nuestro país desde el año de 1980, el cual sigue vigente en nuestros ordenamientos legales.

En el caso de los Municipios, a diferencia de los Estados, cuentan con mayor autonomía en su hacienda pública, en el sentido de que el artículo 115 de la Constitución señala que, los mismos administraran libremente su hacienda, la cual se formará, entre otros conceptos, de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas de los estados establezcan a su favor.

Destacando que los Municipios recibirán como contribuciones, lo relacionado con las propiedades inmobiliarias, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Como se puede apreciar, tanto la Federación como los Municipios, tienen reservadas ciertas atribuciones en materia impositiva, cosa que no sucede con las entidades federativas que forman nuestro país.

Problemática.-

Cabe señalar, que por ciertos criterios jurisprudenciales emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre materia hacendaria, la Federación ha adquirido una gran fortaleza fiscal y se ha venido perdiendo la descentralización tan anhelada en cualquier país que presuma ser democrático y que quiera la separación real de los poderes.

Lo que ha venido ocurriendo en México, es que los Estados y los Municipios se han vuelto muy “dependientes financieramente” de la Federación, con la justificación de no querer duplicar impuestos a los miembros de sus estados correspondientes y perder políticamente simpatizantes.

En un federalismo fuerte, se tendría que buscar el mecanismo que permita a los estados y municipios administrar y cobrar ciertos impuestos a sus miembros, para que se vuelvan eficientes y como país podamos crecer de mejor manera.

Como lo mencionamos anteriormente, los estados por cuestiones políticas no quieren determinar contribuciones que ya son determinadas y cobradas por la Federación, no obstante que, la Suprema Corte de la Justicia de la Nación ha establecido criterios jurisprudenciales que la doble tributación no es inconstitucional.

La falta de poder tributario de los Estados y Municipios ha provocado que los mismos no tengan recursos financieros suficientes para poder cumplir sus funciones y tengan que estar pidiendo limosnas al poder ejecutivo a que les otorgue participaciones mayores.

 

Es urgente que se revierta el fuerte centralismo en el vivimos actualmente en México, requerimos fortalecer el Federalismo que tanta falta nos hace como nación, para que nos volvamos más productivos y eficientes al otorgarle mayor peso jurídico y económico a los Estados y Municipios, y que la Federación sirva exclusivamente precisamente para nivelar las posibles injusticias sociales y económicas del país.

El régimen de coordinación fiscal en México es sumamente complejo y arbitrario, ya que mediante ciertas fórmulas matemáticas confusas contenidas en la “Ley de Coordinación Fiscal”, se pretende regular las participaciones que les corresponde a cada entidad federativa y Municipio.

Recomendaciones.-

  1. Que efectivamente mediante mecanismos legales o reformas a la legislación vigente, se encuentre la forma de que los Estados y Municipios se vuelvan más independientes de la Federación, para que se tengan estados libres y soberanos más eficientes en su productividad.
  2. Realizar modificaciones a la actual Ley de Coordinación Fiscal que desde mi opinión es muy centralista y contiene formulas matemáticas complejas, que dejan a los estados muy co- dependientes de la Federación.
  3. El sistema actual de la coordinación fiscal es espinoso, donde se establecen las formulas de reparto de las participaciones que les corresponde a cada entidad federativa, tendría que existir un mecanismo sencillo.
  4. Por lo anterior, sería indispensable contar con una nueva ley para fortalecer la coordinación fiscal, y contribuir a lograr un desarrollo equilibrado de todas las entidades federativas a través de mecanismos de participación más equitativos de que los que existen actualmente.
  5. Que los Estados que determinen un Impuesto sobre la Renta y un Impuesto al Valor Agregado en una tasa inferior a la Federación, pero que en ese mismo porcentaje sea disminuido el impuesto federal.
  6. Que se den las bases para una mejor descentralización administrativa en el cobro de los impuestos, para que las entidades federativas se vuelvan más eficientes y productivas.

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